清代鹽政是如何“生財”的？

2024年8月31日，由中共廣州市荔灣區(qū)委宣傳部、廣州市荔灣區(qū)國家檔案館、廣州市荔灣區(qū)文化廣電旅游體育局、廣州市荔灣區(qū)新時代文明實踐中心主辦，廣東財經(jīng)大學華南商業(yè)史研究中心承辦，粵劇藝術(shù)博物館協(xié)辦的“荔泮芳華：2024年度荔灣歷史文化科普活動之五——品讀會”在粵劇藝術(shù)博物館舉行。中山大學歷史學系黃國信教授與讀者分享了他的新書——《規(guī)制如何生財：清代鹽政基本原理研究（1644-1850）》，對話環(huán)節(jié)邀請申斌（廣東省社會科學院歷史與孫中山研究所的副研究員）、徐靖捷（廣東財經(jīng)大學華南商業(yè)史研究中心主任、副教授）和韓燕儀（中山大學歷史學系的助理研究員）三位同樣關(guān)注鹽業(yè)史、商業(yè)史的青年學者一起就相關(guān)議題展開討論。本文系演講文字稿，經(jīng)發(fā)言人審定，授權(quán)澎湃新聞首發(fā)。文字稿分兩部分刊發(fā)，本篇內(nèi)容來自黃國信教授的分享。

《規(guī)制如何生財：清代鹽政基本原理研究（1644-1850）》，黃國信著，社會科學文獻出版社

這本書研究清代鹽政的基本原理，從清朝建立起，到1850年為止。為什么是1850年？因為太平天國之后，清代鹽政的很多制度都有較大改變，反而1840年對鹽政沒有什么直接影響。

一、為什么要寫鹽

首先講講我為什么要寫鹽政。大家看我的書名，主標題叫“規(guī)制如何生財”，這是我研究清代鹽政的重點，即清代鹽政如何“生財”的問題。在中國古代，大概從春秋時期管仲開始做鹽的專賣，到漢武帝真正大規(guī)模推行鹽的專賣，然后從唐朝后期鹽的專賣就一直延續(xù)下來。在傳統(tǒng)中國，鹽基本上是一個國家“搞錢”的很好的途徑。

清初，順治皇帝說鹽課“關(guān)系軍國急需”，因為當時一直在打仗，打仗就需要錢，他說鹽課是我們“搞錢”的好辦法。雍正帝也說鹽政關(guān)系國計民生，國計就是財政。康熙皇帝也說鹽課很重要，把鹽課做好了，就可以增加國家收入。所以鹽課在清代跟今天鹽稅在財政中的占比不大一樣。當時鹽課的收入在國家財政中占比是比較大的。

在國家壟斷經(jīng)營的情況之下，為什么清朝選擇鹽而不是其它物資作為不斷增加收入的一個途徑呢？康熙年間有一個官員叫余國柱，他上奏折說，國家財政收入里主要項目有三個，一個是田賦，一個是關(guān)稅，一個是鹽課。如果我們對田賦加稅的話，老百姓就受不了，加關(guān)稅的話，商人就不做生意了，只有鹽課，有多少人吃鹽，我們就可以收多少稅。他說，當時戶口在增加，所以就可以加鹽稅。

為什么在清朝鹽的收入變得比較重要？當然有很多理由，今天主要講兩個理由。其中一個理由是清朝入關(guān)之前，滿族人就有做生意的傳統(tǒng)，所以入關(guān)后，他們很容易繼承明代的鹽政制度，對鹽進行管制貿(mào)易，并且也容易從中拿到錢。另一個理由是，康熙后期清廷推行盛世滋生人丁永不加賦的政策，那么人丁延及來自農(nóng)業(yè)的稅收就比較穩(wěn)定了。在這個情況下，如果政府需要錢，他們想到的就是增加鹽課。所以，從順治一直到康熙、乾隆年間，鹽課從200萬兩最高增加到700萬兩，增長了好幾倍。但是田賦主要在2000多萬兩，最多也只增加到3000萬兩左右。商稅是在增加的，增加的還不少，但是總體來講，它的份額比不上鹽課。除了鹽課之外，朝廷從鹽業(yè)中獲得的收入，還有捐輸報效。在清代，政府控制鹽的生產(chǎn)與銷售，商人幫政府做生意，除了要交稅，政府需要錢的時候也找他們要。因為在清廷的心目中，大家是一家人，你幫我做生意，所以我要錢的時候就直接找你拿。

舉一些例子，乾隆十二年到乾隆四十一年，平定大小金川之亂打了很多仗，其中鹽商的捐輸報效，最多的時候一年是650萬兩銀子，這差不多接近乾隆年間一年鹽課正課的收入。乾隆五十三年，安南之役，還有廓爾喀之役，就兩個很小的戰(zhàn)爭，乾隆皇帝又找鹽商拿了320萬兩銀子。

鹽差不多是政府想拿錢就可以拿到錢的一個地方，所以鹽非常重要，在傳統(tǒng)時代，特別是唐朝后期以后一直到清朝，甚至到民國。所以，不把鹽政和鹽課的問題弄清楚，就很難理解傳統(tǒng)時期的國家財政。

二、荔灣與鹽的關(guān)系

今天的活動在荔灣區(qū)，那我們來講講荔灣跟鹽的關(guān)系。我們來看這兩張圖，這大概是1880年前后的廣州地圖（圖1），這是大家比較熟悉的一個人——潘仕成，海山仙館的主人（圖2）。

圖1

圖2

我們先看地圖。當時廣州城的中心是在巡撫衙門和總督衙門以及布政司署這一帶，就是今天的南越王博物館一帶。布政司署后面有一條街叫司后街，就是今天的越華路。當時的一批鹽商在這里建了越華書院，大量鹽商的子弟在這里上學，實際上它也是鹽商的一個社會活動場所。當時負責管理兩廣（即廣東、廣西）鹽的貿(mào)易的衙門叫鹽運司，辦公機構(gòu)叫運司署，在越秀區(qū)，不是荔灣。大量鹽商實際上是在越秀區(qū)活動，高第街、濠畔街一帶有大量的鹽商。

當時，除潮汕外，全省所產(chǎn)的鹽幾乎都運到廣州，然后從廣州運往兩廣的各個地方，大部分要經(jīng)過東匯關(guān)批驗，東匯關(guān)在今天海珠半島花園附近，就是中山大學北門附近。到了乾隆后期以至嘉道年間，西匯關(guān)也成了食鹽批驗的場所，它在粵海關(guān)西邊一點點，這就在荔灣范圍了。當然，鹽與荔灣更重要的關(guān)系還不在這。1757年，即乾隆二十二年時，廣州一口通商，外國商人不能進城居住，所以，十三行的行商為了跟外商做生意，也住在城外，就是西關(guān)一帶。潘仕成就有一個房子在十七甫路，荔枝灣旁邊的海山仙館也是他的。這意味著什么呢？本來鹽商是在越秀區(qū)活動的，后來潘仕成以洋商身份接手了廣西臨全埠（即今天的桂林臨桂區(qū)和全州一帶）的食鹽貿(mào)易任務(wù)，成了鹽商，他仍然住在荔灣。這使得荔灣也有一批鹽商住居和生活。關(guān)于潘仕成，廣州學術(shù)界有好多爭論，討論他到底是鹽商還是行商。邱捷老師讀了大量材料，發(fā)現(xiàn)南?？h縣令杜鳳治的日記里提到了潘仕成，并且《咸豐同治兩朝上諭檔》里也講到潘仕成，說他在同治年間做鹽商虧了很多錢。杜鳳治說潘仕成本來是洋商，后來做鹽商，甚至被任命為廣東鹽運使，但是因為他不能在本省做官，所以就改任了浙江鹽運使，但是沒有到任。他在洋行做了很多生意，發(fā)了財，又拿做洋商的錢去辦了廣西的臨全埠鹽務(wù)，最后虧了兩三百萬兩銀子，被抄家了。

潘仕成有洋商跟鹽商的雙重身份。清朝一年的鹽課收入才幾百萬兩，他一個人在做鹽的時候就虧空了兩三百萬兩，所以最后被抄家了，梁嘉彬先生在《廣東十三行考》一書里講十三行行商很多都是鹽商轉(zhuǎn)充的，所以荔灣區(qū)其實是鹽商跟洋商、十三行行商混住在這里的，所以荔灣跟鹽是有很大淵源的。

三、清廷如何從鹽中“搞錢”

回到我的主題：清朝政府如何從鹽里搞錢。我們知道每個人都要吃鹽，但產(chǎn)鹽的地方比較有限，那么政府就先控制鹽的生產(chǎn)，之后再控制鹽的銷售，這樣資源就控制在自己手里了，就比較容易搞到錢。

把生產(chǎn)鹽的人控制起來，生產(chǎn)的產(chǎn)品也控制起來，政府向他們征收鹽課，這個鹽課是什么？在產(chǎn)鹽的鹽場是產(chǎn)品，在流通環(huán)節(jié)是貨幣。政府為了控制鹽的生產(chǎn)和貿(mào)易，設(shè)計了一整套制度。在貿(mào)易環(huán)節(jié)，清政府基本上是交給商人賣鹽。具體的控制辦法，首先，商人有準入限制，如果你想當鹽商，要向政府申請，政府批準之后，會給一個許可。這個許可資格后來也是可以上市交易的。其次，就是鹽的銷售，政府是有配額的，這樣就可以保證每個地方賣多少鹽是有數(shù)量的，超過這個量的就是私鹽。但這樣子政府還搞不到錢，怎么樣才能搞到錢？定價才能搞到錢。所以，第三個就是政府定價。 政府把鹽商控制了，把配額控制了，老百姓要買到鹽基本上只能走政府管控的銷售途徑。在這個情況之下，政府給鹽定價，這個價錢里邊就包含一個很高的份額，叫做鹽課，是交給政府的錢。所以清朝人買鹽的過程中實際上是向政府交了很多課稅的。鹽課隱含在銷售價格里面，具體多少，消費者是不知道的。如果沒有政府這一系列控制，讓市場自由流通的話，鹽的價錢肯定會低很多。商人或者在拿到銷售許可證——鹽引之前，或者在賣鹽之后，就把這個錢交給政府，所以清廷一年幾百萬兩白銀的鹽課收入就來自這里。但是，如果制度只設(shè)計到這里，市場上就一定會有大量在政府管控之外的鹽，也就是私鹽在流通。所以，政府必須實行第四個辦法來管控，就是在產(chǎn)鹽的鹽場和整個流通過程中設(shè)置一系列的管理制度。比如說你要拿到鹽引才可以賣鹽，在食鹽運輸?shù)拿恳粋€口岸都要檢查鹽引，給鹽引剪一個角，表示本口岸已經(jīng)查驗過。當然還有許多其它環(huán)節(jié)的管控，比如鹽場的生產(chǎn)者被要求同時點火煮鹽，比如在食鹽流通的重要口岸設(shè)置查緝私鹽的隊伍，等等?？傊?，整個生產(chǎn)和運輸、銷售的過程都實行了監(jiān)控。這四種辦法，如果用經(jīng)濟學的術(shù)語來表達，就叫“規(guī)制”。

所以，清朝怎么從鹽里面搞錢？就是通過政府的規(guī)制，通過四個規(guī)制措施，從鹽的定價里拿到大量的鹽課收入。

清代的食鹽貿(mào)易是有很強的計劃性的，每個地方賣多少鹽是有計劃的，生產(chǎn)多少鹽也是有計劃的。徐靖捷老師寫過一篇文章清楚地告訴我們，其實清朝如果不限制的話，鹽的產(chǎn)量幾乎可以無限，為什么？因為海水曬一曬就有鹽了。所以政府就控制它，不讓曬那么多，所以無論是生產(chǎn)還是消費都是有計劃的。

但是清政府又不傻，他們是做生意起家的，他們當年打天下的過程中，靠做生意賺了很多錢。所以他們知道做生意不能夠完全照計劃經(jīng)濟來做，要用商人，所以整個流通過程除了進行監(jiān)管、設(shè)置一系列制度之外，具體生意怎么做，則交給商人，商人像正常經(jīng)營生意那樣去經(jīng)營就行了。所謂正常經(jīng)營，就是我想去哪個地方賣鹽，我就去申請哪個地方的鹽商資格。至于賣多少價錢，在政府規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合市場供需關(guān)系可以進行一些浮動。在確保鹽課收入之后，清前期，朝廷對鹽價隨市場供需關(guān)系的變動也是認可的，漲一點，跌一點都可以。鹽商賺來的錢交了鹽課后，想投資什么事情也行，所以商人聰明地以鹽引作為媒介，創(chuàng)造了清代最大的資本市場。他們拿鹽引這個賣鹽的憑證，跑到市場上進行買賣，形成鹽引市場，南昌大學黃凱凱老師有一本書很快會出版，就是研究這個鹽引市場的，這個市場有點類似今天的股票市場，投機非常活躍。其實，從古至今中國人都很懂做生意，所以他們就把這個事情做起來了。可見，清代鹽政就是計劃跟市場結(jié)合的制度，政府通過計劃和管制實現(xiàn)了對鹽的生產(chǎn)與流通的控制，從中賺到了錢，所以我們就叫“規(guī)制生財”。這與規(guī)制經(jīng)濟學希望通過規(guī)制提高經(jīng)濟效率有完全不同的出發(fā)點。

前面講了，政府賺的錢，除了鹽課，還有一種就是報效，也就是直接找商人要，另外，還有一些雜款。雜款是什么呢？比如說我們要建一個書院，我們就找鹽商要錢；我們要建一個育嬰堂，收養(yǎng)那些無家可歸的孩子，我們就可以找鹽商要錢；我們要建一個義塚，收葬無人收埋葬的人，我們還是找鹽商要錢。鹽商是要交納很多雜款。

但是有一個問題，政府從鹽里面搞錢，政府掌握定價權(quán)，那政府會不會無限制地把鹽價弄得很高呢？清朝前期，政府沒有那樣做，而是遵循了一個平衡的原則。首先，政府用商人做鹽的生意，就不能把這個價錢定得非常高，高到老百姓不買特許商人的鹽，而去買私鹽。所以政府保持一種平衡，首先，鹽價就不能高得離譜，要保證商人有錢可賺。其次，政府既要保證官員會努力去控制鹽的流通過程，又不能讓政府官員被鹽的銷售任務(wù)逼到走投無路。再次，政府既要防止鹽場的食鹽生產(chǎn)者走私食鹽，又要保證生產(chǎn)者能生活得下去。所以，清前期政府是努力保持鹽業(yè)相關(guān)各種力量的收入與付出之間的平衡的。

但是，清朝政府沒有現(xiàn)在那么強的信息系統(tǒng)，它怎么保證得了平衡呢？他們有個辦法就是——試錯。比如加稅、加價，加到發(fā)現(xiàn)不對了，加價，鹽課收入反而降低了，就知道不能再繼續(xù)加了，就要反過來降一點，讓市場還能運行下去。歷史上有很多關(guān)于鹽法的改革，基本上都是試錯之后的鹽法調(diào)整。

大體上我就把整本書最核心的內(nèi)容簡單地跟大家交代了一下。我先講到這里，謝謝大家！