鴉片戰(zhàn)爭后，國外的度量衡制度隨之進入我國，使得原本就雜亂無章的度量衡體系愈發(fā)紊亂，對我國經(jīng)濟發(fā)展與國計民生造成了極大影響。民國成立不久，北京政府就試圖統(tǒng)一度量衡制度，但由于政局動蕩、軍閥爭斗等各種原因并沒有改變度量衡混亂的局面。1927年南京國民政府成立，名義上的全國統(tǒng)一為度量衡統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。1929 年初，南京國民政府頒布《度量衡法》，規(guī)定1930年元旦正式施行新法，統(tǒng)一全國度量衡的工作由此走上正軌。在中央政府推行統(tǒng)一度量衡標準的大背景下，上海特別市政府也開始在轄區(qū)內(nèi)推廣新制，然而兩大租界的存在，使得上海的度量衡制統(tǒng)一面臨著極大的挑戰(zhàn)。
中央統(tǒng)一規(guī)制的出臺
1929年4月11日，工商部（后改組為實業(yè)部）頒行《度量衡法施行細則》，并根據(jù)各省區(qū)交通經(jīng)濟發(fā)展狀況，將度量衡新制推廣統(tǒng)一工作分為三期，上海及各特別市為第一期，按照《細則》應(yīng)于1931年底前完成統(tǒng)一。工商部飭令各省市從1930年1月1日起，應(yīng)在6個月內(nèi)做好統(tǒng)一規(guī)劃并報工商部審核備案。在上海，社會局和公用局原本共同承擔著度量衡管理的責任。在《度量衡法》實施后，為避免權(quán)責不明、相互推諉的情況出現(xiàn)，公用局決定將上海市度量衡事項全部劃歸到度量衡檢定所，度量衡檢定所則受社會局監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)。因此，社會局實際上是1930年代上海地區(qū)推行度量衡新制的最高行政機關(guān)。
中央統(tǒng)一規(guī)制出臺后，社會局在同公用局商議后決定由社會局起草上海市度量衡統(tǒng)一規(guī)劃。1930年5月，社會局向市政府提交《上海市度量衡劃一程序》，經(jīng)工商部修改于8月備案。但社會局考慮到上海市度量衡制度中外雜沓由來已久，想要徹底改革存在困難，故決定采取漸進的辦法逐步推行新制。根據(jù)社會局的計劃，上海市度量衡統(tǒng)一工作自1930年3月1日開始推進，至1931年12月30日完成統(tǒng)一，其間分為四個時期：1930年3月1日至6月30日為第一期，是為籌備期，同時設(shè)置上海市度量衡檢定所籌備處。以后均以6個月為一期，7月1日起為第二期，正式成立度量衡檢定所，并進行指導(dǎo)制造新器、改良舊器、實施檢查等工作。1931年1月1日起為第三期，開始施行禁令、停止制造舊器；同年7月1日起為第四期，除施行禁令、停止販售舊器外，最終要實現(xiàn)上海市度量衡的統(tǒng)一。（《上海市社會局業(yè)務(wù)報告（十九年一月至十二月）》）根據(jù)第二期規(guī)劃，上海市政府于1930年9月24日公布《上海市度量衡檢定所規(guī)程》。度量衡檢定所隸屬于社會局，負責市內(nèi)度量衡檢定、新制推廣、檢定員培訓(xùn)等工作。同時，為培養(yǎng)度量衡檢定人員，做好上海市度量衡檢定、檢查工作，上海市自1930年至1936年間先后保送20名人員前往實業(yè)部度量衡檢定人員養(yǎng)成所參加培訓(xùn)，上海市度量衡檢定所首位主任周贊明就是度量衡檢定人員養(yǎng)成所第二期高級班學(xué)員。（《度量衡檢定人員養(yǎng)成所畢業(yè)同學(xué)錄》）
度量衡制造所制手搖刻度機圖（上）；度量衡制造所制30公斤天平（下）
1931年3月，社會局宣布將于7月1日提前完成上海市度量衡統(tǒng)一工作，這意味著自7月1日起上海全市將實行度量衡新制，實業(yè)部度量衡局據(jù)此認為上海在推廣新制方面“成績大著”。（《全國度量衡劃一概況》）然而此論斷卻忽視了兩大租界的存在，《上海市度量衡劃一程序》中絲毫沒有提到如何處理在租界內(nèi)推廣新制，似乎隨著度量衡新制推廣，租界內(nèi)也會順理成章地實行新制。但事實遠比想象中麻煩，華洋兩界關(guān)于是否統(tǒng)一實現(xiàn)《度量衡法》產(chǎn)生了嚴重分歧。
華界對租界度量衡進行統(tǒng)一規(guī)劃的嘗試始于1931年5月11日，社會局召集各機關(guān)團體商議度量衡新制推廣辦法，與會者有社會局局長潘公展、科長吳恒如、公安局科長王光斗、上海地方法院代表姚元鼎、特區(qū)法院代表陶德駿、法租界納稅華人會瞿振華、胡凡翰、法捕房代表歐勉禮、杜文彬、英捕房總巡祁文思及政治部羅伯臣、魏隆德、交際部譚紹良等18人。會議公布了社會局會同公安局擬定的《度量衡新制實施辦法草案》，其核心內(nèi)容為度量衡檢定當由公安機關(guān)共同實施，無論華界還是租界都是如此，此處爭論的焦點即是度量衡新制的治權(quán)。
華界與租界間的交涉
1931年7月1日，按照社會局的分期規(guī)劃，上海即日起將全部實行度量衡新制。法租界由社會局與公董局督辦魏志仁接洽妥當，經(jīng)法國領(lǐng)事正在向北京法國公使威禮敦請示，定期9月實行。最終，法租界公董局在10月份通過了與上海市政府制定的關(guān)于在法租界內(nèi)實行統(tǒng)一度量衡法規(guī)草案，只不過在執(zhí)行之前應(yīng)先經(jīng)法國駐華公使核準。（《上海法公董局公報》）盡管實施程序相對繁瑣，但是最終實現(xiàn)了對法租界度量衡的管理。12月9日，社會局發(fā)布了對法租界的度量衡檢定工作的布告。社會局依照《上海市度量衡器具檢查執(zhí)行規(guī)則》第四條之規(guī)定，制定法租界分業(yè)定期檢查程序表，決定自12月14日起對法租界實施定期檢查。社會局在檢查前先函請法租界公董局轉(zhuǎn)知警務(wù)總巡處飭令各捕房協(xié)助檢查，同時為體恤商人起見，予以充分準備時間。凡是在第一次檢查中受到警告者，菜場攤販應(yīng)于10日內(nèi)、商號行廠應(yīng)于40日內(nèi)，一律改用新制，如逾期仍有使用舊器者即依法懲處。但法租界新制“惟創(chuàng)行未久，故尚未完全統(tǒng)一，社會局計劃擬增加復(fù)查，以促進度量衡之統(tǒng)一”，不過由于“一·二八事變”的影響，此次對法租界的檢查并沒有立刻進行。直至1933年8月1日，法租界公董局派員協(xié)同社會局職員檢查界內(nèi)量衡新制推行情況，這是華界當局真正意義上第一次對法租界度量衡制度進行檢查，本次社會局共檢查法租界內(nèi)2396家商號，查處違規(guī)度量衡器具2182件；1934年再次對法租界進行檢查，共檢查218家商號，查處違規(guī)度量衡器具258件，較前一年有明顯改進。（《上海市市政報告》）不過與華界不同的在于法租界違法商戶“免于置議”，但總體來說社會局在法租界推行度量衡新制是較為成功和順暢的。
與在法租界順利推廣度量衡新制不同，公共租界中度量衡新制推廣始終沒有太大進展。1931年6月中旬，公共租界納稅華人會議接社會局函向租界通告奉行度量衡新制，函稱“凡屬中華民國領(lǐng)土內(nèi)居住人，自應(yīng)遵守奉行。如有違背該項法令者，依法須受制裁。且舊制度量衡既經(jīng)依法廢棄，則凡再使用者，即屬犯罪行為。為此特通告界內(nèi)居民，應(yīng)即遵奉新度量衡法，所有尺斗秤等一律趕速棄舊換新……可向斜橋制造局路度量衡檢定所接洽購置，幸勿觀望自誤”。從宣傳來看，社會局已經(jīng)解釋得非常清楚，中華民國領(lǐng)土上的人民都應(yīng)一律遵循民國法律，租界也不例外。宣傳解釋固然到位，可公共租界當局并不愿意退讓。工部局董事會在7月1日舉行討論，認為度量衡新制的檢查可以按照此前煙草稅的征收那樣，由雙方協(xié)商安排，再由工部局代表中國政府實施檢查。但并未得到華界當局的同意，因為租界實施檢查即意味著治權(quán)仍在租界。28日下午，由市政府出面召集工部局代表在威海衛(wèi)路市府公余社開會協(xié)商新制推行事項，與會者有市府秘書長俞鴻鈞、社會局長潘公展、科長吳恒如、度量衡檢定所長周贊明、工部局總裁費信惇、總巡毛鼎。協(xié)商結(jié)果如下：“關(guān)于特區(qū)度量衡檢查事宜由社會局令飭度量衡檢定所指定檢查員五人辦理之；檢查須攜帶貼附本人相片及蓋有度量衡檢定所印鑒之執(zhí)行檢查證，該項檢查證式樣由社會局預(yù)送工部局轉(zhuǎn)發(fā)各捕房存查；各捕房如遇持有檢查證之檢查員請求協(xié)助檢查時，應(yīng)即派捕協(xié)助辦理之；關(guān)于違背法令之處罰事項移交特區(qū)地方法院辦理之?！贝舜纬跗跈z查采用勸告方法，并不進行處罰，并為新器具的使用給予過渡期。會議結(jié)束后，費信惇在翌日的董事會會議上稱，他相信中國政府不久將向董事會提交具體建議，這些建議將規(guī)定中國官員可以在巡捕房配合下在租界內(nèi)行使權(quán)力，并且他相信這些建議將會被領(lǐng)事團所接受。（《工部局董事會會議錄第25冊》）此后潘公展多次邀請工部局代表會商度量衡新制推廣一事，但并沒有實際進展。后工部局總董麥克那登與上海市長張群面談此事，表示同意協(xié)助。上海華洋當局最高行政官員在面談中重申了7月28日的協(xié)商結(jié)果，費信惇稱該項辦法經(jīng)工部局董事會通過后即可實施，同時表示工部局董事會適值暑期休假停會期間，須等9月初提經(jīng)該會通過后方可施行。
然而，事實證明總裁費信惇過于自信了。工部局在9月30日的董事會議認為“董事會應(yīng)進行所有必要的初步措施，以便在認為適當?shù)臅r候，可實施此法”。具體何為適當?shù)臅r候卻未做說明，最終公共租界決定暫不實行《度量衡法》，原因如下：“該法可在公共租界內(nèi)實施，惟所擬之日期認為過早。蓋既無可用之適當標準，又無曾經(jīng)訓(xùn)練之觀察員。且實行改革如此之驟，勢必惹起商業(yè)之紛亂。故經(jīng)建議應(yīng)采取一過渡時期，俾在期內(nèi)，得以最寬和之精神將該法實行。所需之觀察員應(yīng)歸本局管理?！保ā渡虾９沧饨绻げ烤帜陥?931年》）從工部局的說辭來看，其并不反對統(tǒng)一度量衡，只是建議暫緩實施，且實施度量衡檢定的人員應(yīng)歸工部局管理。因雙方在上述各點上并未達成一致，所以公共租界在1931年并未實行《度量衡法》，但華界并未停止交涉。
主權(quán)爭奪與利權(quán)維護
由于一·二八事變的影響，上海市政府直到1932年年中才重新提起公共租界度量衡新制推廣一事。度量衡新制在社會局推行后已初見成效，華界完全推行自然屬于情理之中，法租界在商議后實現(xiàn)統(tǒng)一，僅剩公共租界則尚未履行。社會局在6月中旬繼續(xù)與工部局接洽，但并無結(jié)果。上海市政府也多次與工部局會商，但始終沒有正式?jīng)Q定如何處置。同年年底，上海市政府認為公共租界仍舊沒有推行新制，這對華界和法租界人民而言都是有欠公允的，且容易滋生弊端，應(yīng)從速交涉以早日解決這一痼疾。上海市政府在12月20日邀請公共租界工部局代表來華安大廈商議新制推廣事宜，上海市政府秘書長俞鴻鈞、社會局科長吳桓如、度量衡檢定所長周贊明、工部局代表祁文氏和文特氏等人出席。因工部局總裁未能親自出席，此次協(xié)商依舊沒有結(jié)果，但兩位代表表示能夠接受華界提議。然而兩位代表既不能全權(quán)代表工部局，在租界中影響力也有限，其表態(tài)并無實際意義。
1933年，租界內(nèi)發(fā)生多起工廠爆炸案，上海市政府與工部局主要關(guān)注租界內(nèi)的工廠檢查權(quán)一事，度量衡新制問題被擱置下來。直到1935年，雙方再次交涉，工部局借口海關(guān)沿用舊磅，推行新制較為困難，對新制推廣工作百般拖延。經(jīng)過華界當局不懈努力，工部局在11月表示考慮是否在6個月后禁止各店鋪使用與中國政府所制定標準不同的度量衡器具。經(jīng)商議，工部局規(guī)定自1936年1月1日起，租界“店內(nèi)應(yīng)使用中國政府所定標準之度量衡器具，或英制度量衡器具。此項器具應(yīng)按時檢查”。（《上海公共租界工部局公報》）至此，租界當局雖明確規(guī)定應(yīng)使用中國政府規(guī)定的新式量衡器具，但并不唯一，且未說明究竟檢查權(quán)歸誰。公共租界度量衡新制推廣一個月后，工部局衛(wèi)生處發(fā)現(xiàn)在小沙渡路菜場有人販售不合制定的舊秤，于是便派一沈姓職員進行調(diào)查，經(jīng)查明是海門人張三根販賣違背新制的舊秤。于是工部局方面派942號華捕將張三根連同11杠舊秤一并帶入普陀路捕房，后由特區(qū)第一法院對張三根處以罰金30元、緩刑2年處罰。由此可見，工部局在一定程度上依舊把控著對度量衡的檢查之權(quán)。
“外國的入侵與傳統(tǒng)因素的滯留使得上海近代社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元的格局——資本主義、殖民主義、封建主義、新民主主義四大‘癥候群’在此相互作用?！保ā墩撋虾Ｑ芯俊罚└鞣N合力共同作用下的上海呈現(xiàn)出完全不同于中國其他地區(qū)和城市的特色，主權(quán)和戰(zhàn)爭危機長期影響著上海社會行政的正常開展，以致社會局既需要處理危機事件，也需要在危機下維持日常行政。在主權(quán)危機下，社會局曾自述道：“上海社會事業(yè)至繁且積、崎嶇蜀道，欲一舉足而越之，殊感不易，況復(fù)租界存在，動多牽制，往往有事倍功半之憾”?？梢妼χ鞴苌虾Ｉ鐣聞?wù)的社會局而言，租界的存在使其工作頗為不順，以至于事倍功半。由于主權(quán)紛爭的干擾，租界內(nèi)的許多問題實質(zhì)上就是“政治問題”，華洋雙方的根本訴求就是對立的，只是限于國權(quán)薄弱，華界無法對抗罷了。（《工部局董事會會議錄第26冊》）1937年，在上海市政府成立十周年的紀念大會上，潘公展仍在感慨度量衡新制推廣尚不完整，“惜第一特區(qū)，因工部局阻撓，至今尚未能實行檢查”。盡管直到國民政府垮臺，上海迎來解放之際，上海仍舊沒有完成度量衡制度的徹底統(tǒng)一。但在戰(zhàn)前，社會局先對華界進行度量衡劃統(tǒng)一管理，作為成功樣板再試圖恢復(fù)對租界的管理權(quán)，展現(xiàn)了其對主權(quán)的爭奪與重視，盡管由于治外法權(quán)的存在，度量衡新制的檢查權(quán)并沒有徹底收回。
結(jié)語
南京國民政府成立伊始即將主權(quán)問題提上議程，不平等條約的掣肘、治外法權(quán)之桎梏等問題嚴重影響著新國家的建立與鞏固。在上海，社會局積極經(jīng)營華界社會事業(yè)，蘊含著以社政權(quán)爭主權(quán)的意味，最終希望恢復(fù)行使主權(quán)以建設(shè)主權(quán)國家。因此，社會行政的成功與否在一定意義上影響到上海市政府對租界主權(quán)的收回。長期以來，更為先進的租界在各方面建設(shè)都走在傳統(tǒng)中國的前列，作為后來者的上海華界迎頭趕上，到1930年代時華界在市政建設(shè)各方面已經(jīng)不弱于租界。自中國政府試圖收回租界以來，租界當局始終借口華界市政建設(shè)落后，不配治理更為先進的租界區(qū)域。南京國民政府設(shè)置上海特別市進行市政建設(shè)本身就蘊含著與租界一爭高下的意味，在警政上如此，在社政上同樣如此。上海社會行政事業(yè)關(guān)系到華界建設(shè)的整體面貌，實際上也就關(guān)系著南京國民政府的城市建設(shè)成就。上海社會建設(shè)越成功，中國收回租界的底氣越足，政府的主權(quán)國家建構(gòu)越具有合理性。
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鄂公網(wǎng)安備 42010302001612號 