對地方利益的態(tài)度決定了制度設(shè)計的原則。如果考慮杜絕“上有政策、下有對策”，就可能是制定各種辦法來監(jiān)督下面，整頓下面。而如果換一種角度，從尊重地方利益的理念出發(fā)，就會設(shè)計出不同的制度。更高的政治智慧往往是鼓勵下級官員堅持政策的創(chuàng)新，而中國救災(zāi)制度的變化就是一個案例。

1997 年6 月我調(diào)入民政部救災(zāi)救濟司擔(dān)任主管救濟、減災(zāi)和辦公室事務(wù)的副司長，其中1999 年8 月到2000 年7 月在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院讀書，歸國后依然回到救災(zāi)救濟司，2001 年擔(dān)任司長，到2008 年9 月開始組建民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司并擔(dān)任司長，其間有10 多年的時間與中國的災(zāi)害管理打交道。1997 年6 月，我到救災(zāi)司的第一周就到四川省大涼山的美姑縣救災(zāi)，當(dāng)時大涼山的腹地龍頭山大滑坡造成100多人遇難；1998 年我又參與長江、松花江、嫩江流域的嚴重洪澇救災(zāi)，當(dāng)時我在內(nèi)蒙古、黑龍江和吉林等地的救災(zāi)工作組，親身參與并感受了災(zāi)害管理的過程。

2001 年擔(dān)任救災(zāi)救濟司司長，一個很重要的工作就是如何建設(shè)我國的救災(zāi)體制。我所接手的救災(zāi)體制，基本上屬于傳統(tǒng)型的災(zāi)害管理體制。

當(dāng)時大部分意見是認為救災(zāi)工作可能與應(yīng)急管理關(guān)系不大，因為民政就是生活救濟，應(yīng)急管理是要救人的生命。而救災(zāi)的責(zé)任還是要以地方為主，中央財政給以適當(dāng)補貼。所以，在救災(zāi)工作中，民政部派出的工作組是不可能現(xiàn)場表態(tài)給予經(jīng)費的，其主要任務(wù)就是查災(zāi)確定災(zāi)情并表示慰問，同時也給予地方一定的行政指導(dǎo)。在傳統(tǒng)的救災(zāi)體制中，中央和地方政府確實存在著“你有政策、我有對策”的現(xiàn)象。那個時期救災(zāi)補助的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)?，每間倒房只有65 元，地方為了得到更多的救災(zāi)款，當(dāng)然就要想方設(shè)法多報倒房的數(shù)量，而民政部則要進行核實，必須要減去一些數(shù)量，還經(jīng)常說地方報災(zāi)不實，產(chǎn)生了不少矛盾。我查了一下中國歷史，這種核災(zāi)的辦法，在清代就已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達了，上下級之間為了數(shù)據(jù)的真實性，斗爭的辦法很多。

救災(zāi)司制定的文件中，經(jīng)常是要按照災(zāi)情大小，劃分災(zāi)害等級，實行災(zāi)害分級管理制度，在各種會議的文件中還把這樣的辦法作為災(zāi)害管理的新思路來要求地方執(zhí)行。我特意檢查了一下時間，這樣的政策提法已經(jīng)有十多年之久，但就是沒有什么地方執(zhí)行。這個問題，引起了我的深深思考。