與西方國家不同，我國的公務(wù)員不分政務(wù)官與事務(wù)官，所有的公務(wù)員，都用一把尺子來量度，即執(zhí)政黨和政府的人員，甚至包括民主黨派和領(lǐng)取政府工資的人員，特別是紅十字會一類的民間組織，全部是運用行政級別網(wǎng)羅起來的。

所以，我們的許多政策制定以行政為主導(dǎo)，這與西方實行的決策與行政分開的體制即決策主要由議會和政治領(lǐng)導(dǎo)人來主導(dǎo)，顯然不一樣。

我們決策的基本方式，是通過大大小小的黨政文件來體現(xiàn)。而文件的起草工作主要由一般的公務(wù)人員來承擔(dān)。一個剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，如果到了一個有關(guān)的部門，需要起草相關(guān)的文件，這個新的公務(wù)員可能就是文件初稿的起草人。順便說一句，在行政機關(guān)“能寫”是相當(dāng)重要的。所謂“能寫”，就是能夠起草文件，語言簡練，格式符合公文要求，所提出的解決問題的原則和辦法也較為妥當(dāng)。以上的決策過程，對于重要的文件，往往要廣泛征求社會各界的意見，這樣的辦法和體制，對于凝聚社會共識，是相當(dāng)有效的。

在傳統(tǒng)社會和計劃經(jīng)濟體制特別是動員體制中，社會事務(wù)相對簡單，經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，社會管理方法主要是由上而下灌輸理念，下級和社會對于政策的理解往往通過“深刻領(lǐng)會”上級文件精神來進行。幾千年的管理體制甚至形成了這樣一種理念，皇帝的圣旨和最高領(lǐng)導(dǎo)

人的意見永遠(yuǎn)是正確的，問題總出在是地方官員這樣的“歪嘴和尚”把經(jīng)給念歪了。

在目前的情況下，文件的原則相當(dāng)多，需要依賴一般公務(wù)員處理時的具體掌握，結(jié)果就會因人而異，特別是會因部委的一個業(yè)務(wù)部門對于政策的掌握標(biāo)準(zhǔn)和行為方式而異。所謂“權(quán)”，主要是指辦理公務(wù)的一個特點，即辦理與不辦理、辦理的時間早與晚、辦理的程度大與小。如果一個行政處掌握著相關(guān)的資金撥付，這樣的權(quán)力就相當(dāng)大了。如果一個業(yè)務(wù)處管理標(biāo)準(zhǔn)制定，那就可能關(guān)系到一個行業(yè)的規(guī)范。

比如，為什么非公募基金會每年必須將當(dāng)年捐贈收入的8%、公募基金會將年度捐贈所得的70% 用于捐贈支出？這樣的規(guī)定可能并不是基金會領(lǐng)導(dǎo)人參與和廣泛社會討論的結(jié)果，或許就僅僅因為最初某位強勢的處長堅持一種意見，所以最終成為了一種制度。由于中國的行政體制的特殊性，國家機關(guān)的處室客觀上在政策制定和推廣方面有著重要的作用。特別是在社會轉(zhuǎn)型的過程中，如果國家機關(guān)的公務(wù)員能夠有意識地改進自己的管理行為，僅僅調(diào)整案頭工作的一個小細(xì)節(jié)，就能夠推動一項政策產(chǎn)生全面的創(chuàng)新。

我作為一個資格較老的司長能夠推動的事情，其實一個普通的公務(wù)員，特別是處長，也是有可能做到的?？梢哉f，這的確是中國行政制度所特有的結(jié)構(gòu)。